近年来，中国煤炭行业去产能步伐不断加快，淘汰化解落后产能效果显著。2016-2017年全国煤炭行业合计去产能5亿吨左右，2018年，中国正继续破除无效供给，计划退出煤炭产能1.5亿吨左右。同时，煤炭行业去产能带来的人员就业问题也十分突出。由“中国煤控项目”团队发布的《供给侧结构性改革背景下如何实现煤炭行业的转型公正》显示，中国煤炭行业目前面临的压力主要来自应对气候变化、减少环境污染、技术进步带来劳动生产率的提高、供给侧改革带来淘汰落后产能等。在各方压力下，2016年煤炭行业完成去产能超过2.5亿吨，2017年完成去产能1.5亿吨以上，2018年还将退出产能1.5亿吨左右。同时，供给侧结构性改革也为煤炭产业带来了新的效益。如：产能过剩企业经营状况持续改善及杠杆率下降、银行贷款不良率下降、电煤价格保持稳步提高的态势。数据显示，煤炭行业从业人员在2013年达峰，人数超过500万，此后一直呈下降趋势，截至2017年底已下降至351万人。去产能仍是2018年一个主旋律，行业就业减少势头不太可能逆转，就业安置压力较大的地区主要是传统煤炭产区和煤产基地。目前就业安置存在着企业安置职工的办法存在可持续性不高、失业保险基金对转岗位和稳岗支持的政策效果不明显、企业之间缺少宏观的协调统筹机制、企业缺乏有效的职工多技能培训机制等问题。

2018年6月，煤炭行业从业人数

图片来源：能源杂志

“中国煤控项目”团队发布的报告从去产能政策的执行效果来看中国控煤对于在就业方面影响，并提出了煤炭行业实现公正转型的要求和政策框架。公正转型强调转型过程中的公正性，该概念最早在上世纪末被提出。煤炭行业公正转型的核心问题是把相关工人的不利影响降至最低，帮助受影响地区培育替代产业重新恢复经济活力，避免出现闲置成本和金融风险，政策协调，为转型提供合理的资金。为实现煤炭的公正转型，专家从产业、财政、社会保障、煤矿失业职工创业优惠、技能培训五个方面给出了政策上的建议。此外，中国还可借鉴国际经验，如德国的鲁尔区历经半个世纪，有效应对了煤炭产业转型带来的就业挑战。

注：国际劳工组织（ILO）指出公正转型可以被理解为在经济向低碳、具有气候韧性方向转型时解决就业问题的公共政策框架，目标在于帮助受冲击的工人和地区，使他们遭受的不利影响最小化，获得的收益最大化。联合国气候变化框架公约（UNFCCC）也强调在全球应对气候变化和实现能源转型过程中，尤其是当气候变化政策对就业岗位产生影响时，需要更多关注被淘汰和减少的工作机会，帮助受影响的工人群体重新找到新的工作。

资源共享

规划：《煤炭工业发展“十三五”规划》（国家发展改革委、国家能源局）

报告：《2018年能源工作指导意见》（国家能源局）

大家说

“煤炭‘黄金十年’结束之后，在外部经济压力和去产能政策推动下，煤炭行业从业人数维持每年减少40-50万的速度。我们预计，下降趋势还会持续很长一段时间，并基本可以判断不可能出现就业规模反弹的情况。”——中国社会科学院城市发展与环境研究所副研究员，张莹

“在目前的技能培训中，机制上还有一些问题，比如理清政府和企业的边界。一种情况是，市场端有需求，没有供给，企业从市场端出发愿意做免费的培训。另一种情况则是，不是市场端有需求，怎样把人员引到别的行业？政府、中介企业、行业协会该起多大作用，这方面目前还没有一个很好的机制。”——联合国开发署驻华代表高级政策专家，王东

“我们首先要改变国有企业的用工制度，涉及到国有企业和国有资本用工方式的改革，但这是一个长期机制，是一个长期的过程。我们短期方面的政策没有取得预期效果的原因，我认为在就业再培训上存在一些问题，就业再培训最大的受益者是再培训的行业，但是这个行业实际产出的社会效应非常低。我们现在有庞大的大学群体，也有逐步壮大的职业教育体系，为什么不能把这种教育体系通过某种资质认证，或者赋予再培训的职能，进行正规的职业学校培训。”——中国社会科学院财经战略研究所副研究员，冯永晟