导语

2019年7月12日-13日，亚投行第四届年会于卢森堡召开。本届年会以“合作与互联互通”为主题，旨在通过加强包括欧亚在内的国家和地区之间的互联互通，实现更好的经济和社会效益。年会汇集了1500名与会者，分别来自亚投行成员国以及潜在成员国的政府、商界、媒体、民间社会等各个领域。会议期间，亚投行与各领域代表从欧亚合作、数字互联互通、落实《巴黎协定》目标、混合融资以及环境社会治理等议题出发，探讨了如何加强可持续基础设施领域的合作和战略投资，以及如何通过加强连通性促进更深层次的一体化和更强劲的经济增长。

年会期间，亚投行理事会批准了贝宁、吉布提、卢旺达三个非洲国家的成员资格申请，由此亚投行成员国数量达到100个。同时，四个项目申请获批，包括与世行联合融资的孟加拉国市政供水与卫生项目、亚投行独立融资的柬埔寨光纤通信网络项目以及二个分别与印度金融服务公司L&T基础设施融资有限公司和亚洲基础设施基金合作的金融中介项目。

年会开幕式现场

 图片来源：aiib.org

亚投行动态

回望亚投行成立之时，正值《巴黎协定》在巴黎气候变化大会上通过。经过三年多的运营，亚投行在自身治理的建设以及项目开发与执行层面取得一定进展，分别发布并实施了《环境与社会框架》、《能源投资战略》、《信息披露政策》和《申诉应对机制》。2018年，亚投行先后发布了《交通投资战略》和《可持续城市发展战略》。在项目落实层面，亚投行目前已批准45个投资项目，总计84.8亿美元，另有23个项目正在筹备中。据BIC Europe统计，截止本月11日，亚投行投资组合中，水利、交通、城市建设等基建项目占投资总额的50%，能源项目为35%，通过金融中介投资的项目占15%。根据亚投行官网披露的获批项目清单来看，该行目前的能源投资构成仍以天然气、水电为主，其次是能效与输配电等其他能源项目，与国际金融公司（IFC）等联合融资的埃及太阳能光伏上网电价项目是目前唯一涉及风力、光伏发电的可再生能源项目。

“多边主义”肩负气候行动使命

年会期间，应对气候变化的紧急性和亚投行采取气候行动的决心被多次提及。开幕式上，行长金立群提到：“面对气候变化带来的巨大的、长期的挑战，采取减缓行动是我们唯一的选择。”卢森堡财政部长Pierre Gramegna在主题演讲中强调：“只有多边主义和国际合作才能确保在2030年之前实现可持续发展目标，并应对气候变化带来的挑战。”针对年会议程对绿色和可持续金融议题的关注，Pierre Gramegna表示：“我很高兴今年年会期间举办的几次研讨会将集中讨论《巴黎协定》的承诺和可持续金融的未来。”在为期二日的年会中，亚投行与各界代表分别就双边、多边合作如何推动发展中国家向气候友好的基础设施过度，气候适应背景下混合融资的挑战和机遇，以及欧洲海上风电开发对亚洲的启示展开了讨论与交流。

亚投行对气候行动的承诺在其银行战略中也有体现，2016年，该行在《能源投资策略（讨论及征求意见稿）》（简称《战略》）中提出了对于“人人享有可持续能源”倡议、《巴黎协定》以及可持续发展目标的承诺。该战略以“降低能源供应的碳强度”为引导准则之一，并强调其能源投资需帮助各国实现NDC。

尽管亚投行在行动意愿以及政策层面都有阐述，但相关的研究与分析显示，《战略》在指导原则和关于项目筛选的描述上仍与实现《巴黎协定》的目标存在差距，不仅在可再生能源和天然气的项目选择上没有优先级的差别，《战略》中也没有针对排除煤炭和石油项目作出详尽的说明。在能源项目的选择与落实层面，亚投行仍以化石能源为主，占投资总额的20%，可再生能源项目与输配电等其他能源项目分别为8%和7%。在已批准的可再生能源项目中，因其环境社会风险而颇受争议的水电项目占多数。

针对弥合具体项目落实与气候承诺差距的质疑，亚投行管理层在年会上专门设立的民间组织与三位行长出席的银行高层对话上做了回应。总体而言，亚投行希望在满足成员国基本能源需求的基础上，帮助发展中国家和地区减少碳排放，实现气候目标。从成员国战略层面的考虑到项目层面的机遇与挑战，行长金立群、政策与战略副行长Joachim von Amsberg分别就煤电、天然气、水电、能效及输配电、风光等分布式能源作出了回应。

以下是创绿观察员根据三位行长现场回应的整理记录：

关于气候承诺下的能源投资

“如今，很多国家仍在解决贫困问题和实现经济增长的时期，对于电力有着迫切的需求，我们如何有效地回应这样的需求仍然是一个问题…我们谈到的‘绿色’应从一个综合的角度出发。除了可再生能源外，能效也是一个需要关注的问题。推动所有国家从高排放向低排放转型，最终实现零排放，需要一个长期的过程。”

“亚投行成立在巴黎协定达成的当下并不是一个巧合。成立之初，我们就将自身定义为‘绿色’银行……通过与多个多边开发银行的合作与交流，我们共同开发了符合巴黎协定的项目评审框架，其中包含了如何通过评估项目的碳减排效益，将碳排放的成本内部化到项目成本中等气候影响指标对项目进行分级和审核……我们不仅希望帮助成员国实现其NDC，同时，我们也意识到目前的情况离实现巴黎协定的2度乃至1.5度目标仍有差距。在此背景下，我们需要民间社会的协助，例如项目层面的监督和信息提供；而我们自己也将在推动低碳转型和优先化可再生能源和能效提升项目上作出努力。”

·       关于煤炭、天然气等化石能源

“事实上，我们批准的项目和筹备中的项目都没有涉及煤电厂。关于煤炭的讨论已经过时了，在许多情况下，煤炭已经不具备竞争力，而这是一件好事。”

“《战略》的意图并不是投资煤炭，而是帮助那些急需电力而又无法负担进口天然气或其他能源来源的国家解决电力获取问题……一些高新科技，如超超临界燃煤发电排放量是与天然气相当的。但是，煤炭终究是煤炭。”

“在与成员国讨论《战略》时发现，一些成员国关于推动低碳经济的国家战略是包含天然气的。尽管天然气存在争议，但我们仍在对其融资，是基于专家的建议和与成员国政府达成的协议。”

·       关于水电

“考虑到水电项目对生物多样性、土地征用等环境社会方面的潜在威胁，我们在项目审核时会极其谨慎。”

·       关于风电、光伏等分布式可再生能源

“在风电、光伏还无法满足电力需求的时候，我们希望通过输配电等能效提升项目，在不新建发电厂的情况下，同时达到满足电力需求和减少碳排放的目的。”

“作为一个成长中的银行，尚未建立针对资金体量较小、分布式可再生能源项目的优惠贷款机制，我们也需要与民间组织、私营部门合作，来确保此类项目的融资可行性，从而拓展银行的可再生能源投资。”

综上，亚投行在年会中明确对于应对气候变化议题的重视是值得赞赏的。尽管没有在政策文字上体现，但管理层明显表达了对于新建煤电的拒绝。但与此同时，银行对油气保持开放态度。

今年年初，创绿与来自五家环境智库共同研究并发布了关于亚投行环境及社会相关战略和政策、以及项目实施与《巴黎协定》及联合国可持续发展目标一致性的报告。基于其他多边、双边机制的良好做法和惯例，报告提出了一些建议。基于这些建议，亚投行应：

– 根据《巴黎协定》下各国2020前提交的2050温室气体排放长期发展战略，制定具体的气候行动计划；

– 优先投资符合各国自主贡献目标、长期低碳发展战略、以及可持续发展目标的低碳基础设施；

– 在政策中明确地排除包括煤炭、石油发电以及相关基础设施的项目；

– 在项目审核中，采用创新的项目评估、筛选机制，鼓励成员国开发更多中小型、分布式的、具有气候韧性的绿色基础设施项目，向可再生能源以及低碳发展相关领域进行政策引导与资金撬动。

《环境与社会框架》首次修订

年会中，各利益相关方就亚投行即将在年底修订的《环境和社会框架》（简称《框架》）提出了实施层面的问题，并表达了对于首次修订的程序、时间节点等关切。

环境与社会保障机制是多边开发性银行管理其经营以及投融资活动对环境和社会影响的政策工具，对保障银行发展的可持续性至关重要。在完成利益相关方的磋商程序后，亚投行的《框架》于2016年1月正式发布。根据规定，《框架》每三年修订一次，这意味着今年应开展首次修订。

首次修订之所以得到国际各方的关注，不仅因为现有《框架》仍有一些关于可持续发展的诉求没有涉及，还有《框架》实施过程中暴露出来的执行不利问题，包括缺少与项目在地居民的有效磋商和信息披露，环境社会影响评估实施不到位，评估文件与《框架》中的规定不一致。此外，当亚投行与其他金融机构联合融资或是在委托金融中介合作时，如何确保《框架》实施的效力以及划分责任边界等也是需要进一步明确的问题。

最初运营的两年，亚投行主要通过与其他多边开发银行联合融资的方式开展项目，项目的环境社会保障与问责机制也是以该联合融资机构为主。近两年，亚投行独立融资的项目逐渐增加，根据亚投行官网统计，截止2019年1月，该行独立融资项目数量达到了40%，一些《框架》在执行中产生的问题也渐渐显现，其中就包括孟加拉国波拉综合发电厂项目。根据在地民间组织调查发现，该发电厂项目存在着威胁物种多样性、缺少公众参与、信息披露不足、非自愿征地、居民渔牧业生计受损、补偿不到位、违反项目在地法律法规等合规方面的问题。除此之外，项目建设造成的噪音污染、洪水、柴油泄漏隐患、对于濒危物种保护地的破坏等环境社会影响因素，没有体现在相应的环境社会风险管理文件中。

此外，亚投行也在逐渐开放与金融中介合作的窗口，截止今年7月，其与金融中介合作项目的融资已达总规模的15%。有报告显示，亚投行投资的印度国家投资与基础设施基金也存在着项目投资拖延和信息不透明的问题。根据过往经验和教训，多边开发银行通过金融中介间接完成的投融资项目往往因其合作机构的疏忽或能力不足，造成环境社会问题，最终也给银行本身带来经济和声誉损失。

以上提及的问题，不同程度反映了《框架》在支持以及保障亚投行及其合作方有效实施环境社会风险管理上缺乏力度。亚投行对以上提出的问题，尽管表达了改进的意愿，但对于项目实施上的问题仍然停留在“具体问题具体分析”的层面，并未追溯到对现有《框架》的改进。与其对不同项目的负面影响逐一追究，更重要的是要通过加强保障政策的监管力度，从项目审核与设计上尽量避免和管理风险。正如亚开行(ADB)独立评估总干事Vinod Thomas所说：“制定环境社会保障政策的成本其实比承担损失要低。无论是传统银行还是新兴银行，对于保障政策的重要性已形成一定程度的共识，然而，对于如何保证合规并有效地执行政策这一问题，亟待解决。”除此之外，有学者认为，高标准的环境社会保障机制可以帮助避免由于对潜在环境社会风险疏于管理而造成的项目失败，尤其针对常常涉及劳工权益、土地征用、污染物处理等环境社会敏感议题的基础设施项目。

基于此，我们建议为确保所投资项目的环境与社会表现，避免责任转嫁，造成名誉与经济损失，亚投行应根据项目实施中的问题进行政策和治理层面的反思，把握《框架》首次修订的时机，从其他开发性金融机构吸取经验教训，对《框架》实施现状进行独立的、循证的审查；并公开具体的时间表，接受公众和各利益相关方的监督和反馈，并根据审查和各方磋商的综合结果对《框架》进行调整和完善。

性别平等提上议程

年会前夕，亚投行通过社交媒体表达了关于基础设施项目公众参与应做到性别平等的观点，并强调年会将聚焦于对所有利益相关方都具有普惠性和可达性的基础设施项目设计。年会的研讨会环节，亚投行的首席社会发展顾问Michaela Bergman与来自多边开发银行、工程建设行业、国家政府等性别与基础设施项目层面的专家就如何在设计、建设、和运营层面上衡量与弥合基础设施可达性的性别差距展开了讨论。年会中，亚投行多次强调了基础设施项目在设计和运营中应该充分体现对于不同性别需求的考虑。在银行管理层与民间社会的正式的对话中，行长们多次提到亚投行对于性别平等议题的重视，特别是体现在对于银行项目相关人员的意识提升和能力建设，以及基础设施项目本身对于女性的可达性。

一家来自印度的专注推进性别平等的NGO，在跟踪了2017年亚投行在印度古吉拉特邦投资建设的乡村公路项目后，针对其性别敏感程度提出了疑虑。该机构提到：亚投行在项目文件中指出，该道路建设和升级项目将重点关注于惠及贫困妇女和儿童，通过提升区域的连通性和流动性，为乡村人群带来社会经济效益。但该机构通过田野调查发现，项目仍然存在着性别相关指标实施不到位的问题，例如，项目雇佣性别比例不对等，缺少保障女性安全的设施，以及侵犯劳动者权益等问题。

在社会敏感议题上，民间组织希望亚投行能对现有问题改进并在新的性别社会保障政策上不断提升，包括：在机构治理层面，将性别平等相关指标纳入员工绩效评估奖励机制；在政策层面，基于女性无偿护理劳动、性暴力、以及男权土地所有权等性别歧视问题，采取风险评估和保障措施。

纵观全球，可持续基础设施正在成为各国经济发展的“主动脉”，而让妇女和女童获得教育、保健、体面工作并参与政治经济决策，对各国实现包容、高质量的可持续发展至关重要，这也是联合国2030可持续发展目标之一。过往多边开发性金融的发展中，将性别视角纳入投融资决策，保障妇女的权益已成为银行治理必须考量的重要社会因素，传统的多边金融机构也相继出台了相应的战略、政策、以及行动计划（见下表）。不可说尽善尽美，但现有实践可作为亚投行在提升自身性别敏感议题管理上的参考与起步。

已制定性别平等相关战略、政策、行动计划的多边金融机构

来源：作者根据资料整理

结语

身处“后巴黎时代”，全球的发展正在迎接包括应对气候变化、消除贫困、推动性别平等、保护生态多样性等诸多挑战。作为一家与《巴黎协定》同期诞生的多边开发银行，亚投行注定会肩负着更多且不平凡的发展使命。伴随亚投行对于区域及全球基础设施建设的影响力不断扩大，随之而来的关注也越来越多，这意味着国际社会对亚投行推动全球在发展领域的进步抱有极大期待。面对这些关切，我们希望亚投行能继续保持与各利益相关方的交流、合作，对以推动可持续发展为使命的民间组织的参与和监督更加开放、包容，这对亚投行开拓创新的融资机制、建立良好的治理模式至关重要。

明年，第五届亚投行年会将于北京举办。届时，回到出生地，亚投行是否能更深入、更包容、更积极地践行她“绿色、精简、廉洁”的价值，我们拭目以待。

本文转载于创绿研究院

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