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创绿研究院|金砖国家新开发银行与民间组织开展磋商会议
2017-11-06

会议时间:2017年10月25日-26日

 

2017年10月25至26日,来自不同国家的19家民间组织的代表与金砖国家新开发银行(以下简称“新开发银行”)多名高层人员于金砖大厦会议室展开了为期一天半的磋商会。此次参会的24名民间组织代表分别来自中国、印度、巴西、南非、阿根廷等国家关注环境、气候变化、能源、女性权益、原住民权益、可持续发展等不同议题的公民社会组织以及民间智库。银行方面,新开发银行行长K. V. Kamath,副行长兼首席行政官Vladimir Kazbekov,副行长兼首席运营官祝宪、副行长兼首席财政官Leslie Maasdorp以及来自银行的环境社会专家团队、财政管理部门、传播部门等高层管理人员都出席了此次会议。

 

此次交流会围绕银行运营机制、信息披露、性别平等、环境社会管理、银行战略等议题,以银行参会者与民间组织参会者轮流就议题介绍,随后进行问答和讨论的形式,开展了分享和交流。会议中,来自不同民间组织的参会者分别分享了对于银行发布的《信息披露政策》(“Information Disclosure Policy”)、《环境社会框架》(“Environment & Social Framework”)、《2017-2021新开发银行总体战略》(“NDB’s General Strategy: 2017-2021”)等政策文件的分析,并针对不同议题提出了依据与多边开发性金融多年沟通与实践经验总结出对新开发银行的建议。银行方则介绍了其运营框架、新提出的参考国家标准(“country system”)、总体战略、可持续目标等。此外,本次会议为参会双方都提供了比较充足的交流与问答环节。

 

创绿研究院受邀参与磋商会议,并于讨论、问答环节向银行提出反馈。对于此次会议,创绿的观察如下:

 

信息披露(Information Disclosure)

 

2016年7月,新开发银行董事会在第一届年会中批准了《临时信息披露政策》(”Interim Information Disclosure Policy”),经过一轮意见征集与修订,新开发银行在2017年6月发布了最终的《信息披露政策》。尽管修订后的信息披露政策较一年前的版本有所完善,但仍存在一些问题。民间组织在会议中提出,《信息披露政策》缺乏针对环境社会影响评价、成员国风险评估以及项目层面重要信息的披露说明。此外,民间组织对于政策中未提及信息披露具体时间框架、是否承诺使用在地方语言以保证信息可读性、以及是否出具/何时出具实施细则表示疑问。

 

银行管理层表示愿意采纳关于信息语言多样化、完善时间框架以及公开环境社会评价的提议。对于项目层面信息披露的程度和方式,银行表示这需要考虑到不同客户的需求。从对话中我们得知,关于如何落实《信息披露政策》的内部讨论仍在进行中,何时将发布相关实施指引和方法则不得而知。我们认为,信息披露是保证有效环境社会风险管理的基本工具和条件,尽早制定信息披露政策的实施细则有利于打开与在地方等利益相关者的沟通渠道,由此落实银行在其2017-2021综合战略中关于“推进最高级别的信息透明度”的承诺,并巩固银行关于项目可持续性的承诺。

 

参考国家标准(Country system)

 

作为一家年轻的多边开发性金融机构,新开发银行强调其创新性,而参考不同国家标(“adopt country system”)来制定环境社会保障则是该银行发展实践创新的重要体现。不同于传统多边开发性金融机构自行制定环境社会保障标准的方式,新开发银行投融资项目的采购和环境社会评价会根据借方国家的法律法规和标准来执行,如该国家的相关法律、规定和标准不满足银行要求,则根据不同项目调整并采用较高标准。


与会民间组织对此提出了一些担忧,包括如何弥合成员国家标准与银行标准之间的差距,如何在参考国家标准这一模式下保证透明度,民间社会在其中的参与等。新开发银行副行长兼首席运营官祝宪表示,银行决定参考国家标准是建立在已审慎评估了成员国的环境社会风险以及采购风险相关的法律法规与政策环境的基础上。祝宪向与会者承诺,环境社会保障标准不会因为成员国家的法律或政策不同而降低,在项目层面,银行会采用“具体问题具体分析”的方式保证资金流向对环境、社会、经济有着积极意义的发展与建设。


我们认为,虽然此做法有利于银行将资源集中投入到保证项目运营合规当中,并使银行与借方保持良好合作关系,但是考虑到发展中国家在环境社会风险管理方面的法律法规和政策环境与已有的国际良好惯例存在一定差距,由此可能会拉低银行贷款标准。我们建议新开发银行出台关于如何弥合差距,以避免环境社会治理标准下降的细则,审慎对待并大力监管投融资决策中对于环境社会风险因素的考量,尤其在政策环境与法律法规尚未完善和生态脆弱的国家和地区,以及保证包括项目社区和民间社会组织在内的相关利益方的参与。

 

环境社会框架(Environment & Social Framework)

 

会议中,民间组织就银行在2016年3月发布的《环境社会框架》(以下简称“《框架》”)提出建议。这些建议主要围绕着出台框架执行标准和环境社会评价指标体系,制定尽职调查具体要求,规划短、中、长期可持续目标路径图,以及在框架中增加性别平等这一细项。

 

银行表示,会考虑在《框架》中加入性别平等细项的提议;目前银行的环境社会框架专家团队正在规划和讨论《框架》相应执行指引文件,其中包括具体标准和其他细节;而尽职调查的执行会分配到在地国家。我们认为,随着新开发银行投资项目的逐渐增多,环境社会保障机制需尽早完善。此外,尽快出台《环境社会框架》操作层面的说明,将有利于银行在项目早期有效识别风险并做出回应。

 

对火电的态度(On Coal Power)

 

新开发银行行长卡马特(K. V. Kamath)表示,在保持绿色的基础上,银行仍希望秉持着开放的态度。他认为,清洁的燃煤电厂也不失为一种可能。对于燃煤电厂项目,祝宪提出:“我们需要务实地考虑,从长远来看”。他表示,目前银行还未收到任何关于燃煤发电项目的申请,但考虑到成员国存在着对燃煤电厂的确切需求,银行很难承诺放弃燃煤项目。


有与会民间组织表示,新开发银行对于火电的态度较其他多边开发性金融机构颇为直接。我们认为,摆脱煤电依赖、向可持续的清洁能源转型对于多边开发性金融机构乃至全球的能源基础设施投资者来说是毋庸置疑的首要任务。但基于目前可再生能源成本高、储存难的特性,结合欠发达国家和地区的迫切生存需求,将涉煤项目作为过渡方案是一种比较务实的态度。由于煤电属于环境社会高敏感行业,我们强烈建议新开发银行出台相应的能源投资政策或战略,针对不同能源投资项目界定其准入门槛,审慎对待涉及煤电的投资决策。

 

性别平等(Gender)

 

多边开发性金融机构在欠发达国家和地区的投融资项目常常涉及到在地居民、劳工和原住民的人权、宗教、文化差异以及土地权益,尤其在涉及到妇女、儿童、老人以及残疾人等脆弱人群时,不稳定性和社会风险就会加剧,面对沟通环节缺失、当地企业或政府腐败、项目监管不力等问题造成的风险时,这些脆弱群体则首当其冲。

 

此次交流会将性别议题独立作为一个环节,希望通过保护投资所在国女性权益的民间组织的经验和实践分享,帮助新开发银行认识到投资项目中可能存在的性别不平等问题以及女性权益更容易受到侵犯的风险。民间组织认为,为更好地避免这些风险,新开发银行应建立起独立、明确的性别平等政策,保证项目建设和实施过程中当地女性的权益不受侵犯。银行表示会考虑出台关于性别平等和其他人权保护的政策,但并未对民间组织提出的在《环境社会框架》中增加性别平等指标做出明确回应。

 

总结

 

总体而言,此次交流会增进了民间组织对于新开发银行目前的运营机制、环境社会政策、投资战略的了解,为未来增强民间社会以及更多利益相关方的参与打下了良好的基础。在此次交流会的安排,解答民间组织提出的疑问以及吸收建议方面,新开发银行并保持了较好的开放态度并展示了一定诚意。我们赞赏新开发银行对于增进未来与民间组织以及其他利益相关方沟通的明确意愿,希望银行可以保持对于民间社会反馈意见的开放姿态,落实对于出台信息披露政策和环境社会框架具体操作说明、性别平等政策,公开成员国环境社会风险应对能力的测评报告等承诺。

 

目前,新开发银行已批准了涉及可再生能源、道路升级、污水处理、农村发展等不同类别的基础设施项目23个,总额超过60亿美元,项目分布在印度、中国、巴西、俄罗斯以及南非。并且,银行计划在2018年扩张规模,并对更多的基础设施项目进行融资。在此背景下,我们建议新开发银行在汲取各方意见和建议的基础上尽快完善运营机制,保证环境社会风险管理的有效实施。民间组织愿意协助银行依据其可持续战略目标做出合理的项目融资决策,形成良好的项目治理模式。


文章来源:创绿研究院